事關所有證券市場投資者的行政執(zhí)法當事人承諾新規(guī)今日出臺，將自明年開始正式實施。證券市場的投資者保護有望得到進一步加強。
據(jù)新華社11月29日消息，國務院總理李克強日前簽署國務院令，公布《證券期貨行政執(zhí)法當事人承諾制度實施辦法》（以下簡稱《辦法》），自2022年1月1日起施行。
證監(jiān)會同日就《證券期貨行政執(zhí)法當事人承諾制度實施規(guī)定（征求意見稿）》《證券期貨行政執(zhí)法當事人承諾金管理辦法（征求意見稿）》公開征求意見。
11月29日，司法部、中國證監(jiān)會負責人就《證券期貨行政執(zhí)法當事人承諾制度實施辦法》有關問題回答了記者提問，介紹了《辦法》出臺的背景、建立證券期貨行政執(zhí)法當事人承諾制度的意義、適用條件、基本流程等內容。
化解“查處難”與“查處快”
之間的矛盾
證券期貨行政執(zhí)法當事人承諾制度是指國務院證券監(jiān)督管理機構對涉嫌證券期貨違法的單位或者個人進行調查期間，被調查的當事人承諾糾正涉嫌違法行為、賠償有關投資者損失、消除損害或者不良影響并經(jīng)國務院證券監(jiān)督管理機構認可，當事人履行承諾后國務院證券監(jiān)督管理機構終止案件調查的行政執(zhí)法方式。
從《辦法》出臺的背景看，經(jīng)國務院批準，2015年中國證監(jiān)會開始在證券期貨領域開展行政和解試點，并印發(fā)了《行政和解試點實施辦法》。此后，中國證監(jiān)會采用行政和解方式處理了一些疑難復雜案件，對及時賠償投資者損失、提高行政執(zhí)法效能、盡快恢復市場秩序發(fā)揮了積極作用，市場總體認可。2019年修訂的《證券法》第171條對證券領域行政執(zhí)法當事人承諾制度作了原則規(guī)定，并要求國務院制定具體辦法。2021年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于依法從嚴打擊證券違法活動的意見》明確要求加快制定證券期貨行政執(zhí)法當事人承諾制度實施辦法。
據(jù)介紹，《辦法》貫徹落實黨中央、國務院決策部署和《證券法》要求，在總結試點經(jīng)驗基礎上，以行政法規(guī)形式對行政執(zhí)法當事人承諾制度作了規(guī)定。《辦法》通過明確基本流程、嚴格限定適用范圍、健全監(jiān)督制約機制來規(guī)范行政執(zhí)法當事人承諾制度的實施，確保制度公開公平公正實施，切實保護投資者合法權益、提高執(zhí)法效能、防范道德風險。
上述負責人表示，證券期貨行政執(zhí)法當事人承諾制度在提高執(zhí)法效率、及時賠償投資者損失、盡快恢復市場秩序等方面具有重要意義。一是有效提高執(zhí)法效能，化解資本市場執(zhí)法面臨的“查處難”與市場要求“查處快”之間的矛盾。二是及時賠償投資者損失，增強其獲得感和滿意度。三是切實提高違法成本，增強監(jiān)管實效。四是行政執(zhí)法當事人承諾制度能夠盡快實現(xiàn)案結事了、定紛止爭，從而妥善化解社會矛盾，及時恢復市場秩序，穩(wěn)定預期。
據(jù)介紹，通常情況下，證券期貨行政處罰案件的罰沒款直接上繳國庫，而受到損失的投資者通過民事訴訟求償可能面臨舉證難、成本高、時間長等問題。適用行政執(zhí)法當事人承諾，當事人交納的承諾金可用于賠償投資者損失，投資者獲得及時有效救濟的新途徑，更加有利于保護投資者尤其是中小投資者的合法權益。
明確了不適用的情形
總的來看，適用證券期貨行政執(zhí)法當事人承諾的基本流程可以概括為申請及受理、溝通協(xié)商、簽署協(xié)議、中止調查、履行協(xié)議、終止調查。
對于證券期貨行政執(zhí)法當事人承諾適用條件，上述負責人表示，《辦法》明確規(guī)定行政執(zhí)法當事人承諾制度的實施應當遵循公平、自愿、誠信原則，不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益。同時，《辦法》明確當事人可以申請適用行政執(zhí)法當事人承諾的時間環(huán)節(jié)，為當事人自收到國務院證券監(jiān)督管理機構案件調查法律文書后至國務院證券監(jiān)督管理機構作出行政處罰決定之前。國務院證券監(jiān)督管理機構應當在送達當事人的案件調查法律文書中告知其有權依法申請適用行政執(zhí)法當事人承諾。
值得注意的是，《辦法》也明確了不適用行政執(zhí)法當事人承諾的情形，包括：當事人因證券期貨犯罪被判處刑罰或者被行政處罰未逾一定年限；涉嫌證券期貨犯罪依法應當移送司法機關處理；涉嫌證券期貨違法行為情節(jié)嚴重、社會影響惡劣；沒有新事實、新理由就同一案件再次提出申請，或者因自身原因未履行或者未完全履行承諾，就同一案件再次提出申請，以及國務院證券監(jiān)督管理機構基于審慎監(jiān)管原則認為不適用行政執(zhí)法當事人承諾的其他情形。
據(jù)悉，下一步，中國證監(jiān)會將根據(jù)《證券法》和《辦法》有關規(guī)定，進一步細化適用行政執(zhí)法當事人承諾的情形。
不意味著當事人可以
“花錢買平安”
為什么說證券期貨行政執(zhí)法當事人承諾制度是貫徹落實資本市場違法活動“零容忍”要求的具體舉措，而非當事人“花錢買平安”？
對于這樣的疑問，上述負責人表示，國務院明確資本市場建設堅持“建制度、不干預、零容忍”的方針。《辦法》貫徹落實上述精神，作了如下規(guī)定：一是當事人承諾具有嚴格適用條件，國務院證券監(jiān)督管理機構經(jīng)審查并集體決策后才能決定案件能否適用該制度。二是承諾金兼具懲戒和賠償功能，承諾金數(shù)額的確定應當綜合考慮當事人因涉嫌違法行為可能獲得的收益或者避免的損失、當事人涉嫌違法行為依法可能被處以罰款和沒收違法所得的金額，以及投資者因當事人涉嫌違法行為所遭受的損失等諸多因素，通常情況下數(shù)額要高于行政處罰的罰沒款數(shù)額。三是除要求當事人交納承諾金外，國務院證券監(jiān)督管理機構還可以要求當事人采取自我核查整改、完善內部控制制度、增加合規(guī)檢查頻次、主動調整相關業(yè)務等措施，以糾正涉嫌違法行為、賠償投資者損失、消除損害或者不良影響。因此，適用行政執(zhí)法當事人承諾，是堅持“零容忍”要求的具體體現(xiàn)，不意味著當事人可以“花錢買平安”。
同時，證券期貨行政執(zhí)法當事人承諾制度在最大限度保護投資者合法權益的同時，也保護了當事人自身合法權益。上述負責人表示，一方面，行政執(zhí)法當事人承諾制度能夠及時賠償投資者損失，且不影響其行使民事訴訟權利，充分尊重投資者對救濟渠道的選擇權。另一方面，《辦法》通過嚴格規(guī)定國務院證券監(jiān)督管理機構實施行政執(zhí)法當事人承諾的行為規(guī)范，保障當事人權益。
那么，如何確保公平公正適用證券期貨行政執(zhí)法當事人承諾，《辦法》建立了哪些監(jiān)督制約機制？據(jù)介紹，為確保公平公正適用行政執(zhí)法當事人承諾，防范道德風險、利益沖突和執(zhí)法不公，《辦法》作了如下規(guī)定：一是建立內部制約機制；二是加強外部制衡和社會監(jiān)督；三是限制適用范圍，防止制度濫用。
上述負責人表示，證監(jiān)會將貫徹落實《辦法》規(guī)定，及時回應解決證券期貨行政執(zhí)法當事人承諾制度執(zhí)行中出現(xiàn)的新情況、新問題，依法保護投資者合法權益，維護公開、公平、公正的資本市場秩序，促進資本市場平穩(wěn)健康發(fā)展。下一步，證監(jiān)會將加快推進《證券期貨行政執(zhí)法當事人承諾制度實施規(guī)定》等相關配套制度的制定工作。